王自力

功能性金融监管能更有效地应对混业经营

我国金融业的混业经营将逐步深化，交叉性、跨行业、跨市场的金融业务会越来越多，金融控股公司将成为未来我国金融业经营的主要形式。金融监管体制要走在金融业发展的前面，才能有效防范金融风险。从国际经验看，我们可以朝着功能性金融监管的方向转型。

功能性金融监管概念是由哈佛商学院罗伯特·默顿最先提出的。所谓功能性金融监管，是指依据金融体系基本功能而设计的监管。较之传统的金融监管如机构监管，它能够实施跨产品、跨机构、跨市场的协调，且更具连续性和一致性，具有三个方面的优势。

一是功能性金融监管关注的是金融产品所实现的基本功能，并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则，从而能有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管“真空”和多重监管现象。

二是功能性金融监管针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，强调要实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，主张设立一个统一的监管机构来对金融业实施整体监管。这样可使监管机构的注意力不仅限于各行业内部的金融风险。

三是由于金融产品的基本功能具有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性，能够更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。

鉴于功能监管的诸多优点，英国、德国等设立了综合的监管机构来对金融业实施整体监管。美国现在实行的是“伞形监管”，与功能性监管并不完全相同，但美国也依据功能监管的思想，通过《1999年金融服务法》对监管体制进行新的设计。

中央银行与综合监管机构的分立与合作

在功能性监管的模式下，中央银行与综合监管机构的职能将被重新划分，但仍然需要中央银行与综合金融监管机构协力对银行进行共同监管。中央银行的主要职责是货币政策的制定和实施，但同时也承担着维护金融市场整体稳定、防范系统性金融风险的职责，而后者同对金融业务和金融产品的监管密不可分。在混业经营背景下，由于金融创新的发展和产品边界的模糊，金融监管面临更大的挑战，监管机构同中央银行之间的信息共享和工作协调更显重要。

英国在成立金融服务局、统一金融监管权限后，随即由财政部、英格兰银行和FSA达成三方谅解备忘录，明确由英格兰银行负责金融系统的整体稳定，FSA负责金融机构、金融市场和清算交收系统的监管。谅解备忘录确立了三者之间协调机制的框架，包括设立一个由三方代表组成的常务委员会，用于协调和商讨重要、紧急或相关事宜；规定人员在彼此机构中的任职和建立一定的安排，以解决信息交流、共享问题；规定在对外交往上的分工和对内事务上的人事安排，以充分发挥各个机构的优势，又避免监管摩擦或真空。

中央银行在金融监管中不可或缺的作用在德国体现得更为突出。在欧盟和欧洲中央银行体系要求德国改革银行监管框架、将中央银行的功能进一步限制在货币政策领域的压力下，德国于2002年仿效英国建立了金融监管局，统一监管所有金融机构，而作为中央银行的德意志联邦银行则负责制定和执行货币政策、提供和维护支付清算系统以及管理外汇储备。与英国不同的是，经过修订的《德意志联邦银行法》明确指出，银行监管的组织体系是金融监管局和德意志联邦银行之间的协作体系，从而奠定了二者对银行的共同监管。较为突出的表现是，为节约监管资源，金融监管局仅设在联邦一级，不在各州设立分支机构，对各州银行的日常监管由德意志银行代为承担，但需向金融监管局报告，由后者做出最终决定。同时，德意志银行是唯一有权对金融机构行使统计权力的机构，金融监管局无权单独向金融机构征集任何形式的统计信息，因行使监管职能所必需的信息要从德意志银行获取，德意志银行要向金融监管局提供涉及金融机构资本金与流动性方面的信息。